К НАЧАЛУ

Первоначально ОБСЕ (СБСЕ) вошла в историю как форум, где был разработан Заключительный акт Совещания в Хельсинки, включавший 4 части - так называемые "корзины". Первая часть включает два раздела - "Принципы, регулирующие отношения между государствами и Меры доверия и некоторые аспекты безопасности и разоружения", вторая - "Сотрудничество в области экономики, науки, технологии и окружающей среды", третья - "Сотрудничество в гуманитарной и других областях", четвертая - "Последующие меры".

Вопросы прав человека затрагиваются в первой и второй части Заключительного акта. В руководящих принципах два раздела касаются прав человека - "Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и верований" и "Равные права и самоопределение народов".

Заключительный акт не рассматривается как обязательный юридический документ. Это означает, что невыполнение его положений государством-участником имеет не юридические, а политические и моральные последствия. Последующие документы ОБСЕ также, за некоторыми исключениями, не имели обязательной правовой силы.

Спецификой каталога прав человека, провозглашаемых в рамках инструментов ОБСЕ, стало появление в международно-правовых документах тематики прав национальных меньшинств. Эти права стали основной темой документов - Парижской хартии для Новой Европы (1990 г.), Заключительного документа Копенгагенской встречи (1990), Московского заключительного документа (1991 г.), Будапештского документов (1994 г.). Так, Заключительный документ Копенгагенской встречи (5-19 июня 1990 года) подчеркнул в пункте 33:

"Государства-участники будут защищать этническую, культурную, лингвистическую и религиозную самобытность национальных меньшинств на своих территориях и создавать условия для развития этой идентичности".

Вместе с тем, то же положение уточнило, что такие меры будут соответствовать принципу равенства и запрета дискриминации по отношению к другим гражданам государств-членов.

Совет Европы. К числу международных конвенций в области предотвращения и ликвидации дискриминации и сходных форм нетерпимости, разработанных на уровне такой региональной организации, как Совет Европы, можно отнести, помимо Европейской конвенции по правам человека и основным свободам, Европейскую социальную хартию с дополнительными протоколами, Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, Европейскую конвенцию о гражданстве, Европейскую конвенцию по запрещению пыток, Европейскую конвенцию о статусе рабочих-мигрантов и некоторые другие акты.

Рассмотрим основные нормы ряда документов Совета Европы, составной частью которых являются положения, направленные на предотвращение и пресечение дискриминации.

В соответствии с Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, а также дополнительных протоколов государства-участники взяли на себя ряд обязательств в области защиты прав человека, среди которых гарантия права на жизнь, неприкосновенность личности; справедливого судебного разбирательства по гражданским и уголовным делам; участия и выдвижения своей кандидатуры на выборах; свободы мысли, совести и религии; свободы выражения мнения (включая свободу средств массовой информации); права на имущество и свободу распоряжаться собственностью; свободы собраний и объединений.

В силу Конвенции и протоколов запрещаются пытки и бесчеловечное и унижающее достоинство обращение; смертная казнь; рабство и подневольный труд; дискриминация; высылка из страны собственных граждан или отказ им во въезде в страну; коллективная высылка иностранцев.

Конвенция особо обращается к вопросу о дискриминации в Статье 14 (Запрещение дискриминации), которая гласит:

"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам."

Вместе с тем, юриспруденция Суда в ходе применения Конвенции установила некоторые критерии допустимости различия в отношении: они должны иметь объективные и разумные основания и соответствовать принципу пропорциональности (пропорциональности) между целью проведения различия и средством достижения этой цели17.

Таким образом, первоначально защита против дискриминации распространялась только на те права и свободы, которые были гарантированы в Конвенции. Тенденция к распространению этого принципа на другие права личности привела к тому, что был принят Протокол 1218 к Конвенции, где гарантируется защита против дискриминации в более общей форме по сравнению со Статьей 14 Конвенции - при пользовании "гарантированными законом правами в отношениях c государственными органами власти". В Протоколе 12 к Европейской конвенции о правах человека и основных свобод прослеживается, тем самым, некоторое движение в сторону "автономизации" понятия дискриминации. Можно представить, что вступление в силу этого Протокола приведет к расширению материальных оснований для защиты против дискриминации и созданию дополнительных возможностей для обжалования действий национальных властей без ссылки исключительно на нарушение права, гарантированного Конвенцией.

1 февраля 1998 года вступила в силу Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы. В конвенции устанавливаются принципы, которые должны соблюдаться ратифицировавшими ее государствами: равенство перед законом, меры по сохранению и развитию культурного наследия, самобытности, религии, языков и традиций, по обеспечению доступа к средствам массовой информации, по содействию свободному и мирному трансграничному общению между людьми, законно проживающими в других государствах, по сохранению языков меньшинств в географических обозначениях и названиях.

Статья 4 гарантирует защиту от дискриминации:

"1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается. "

Второй и третий пункты той же статьи создают основу для проведения мер "позитивного характера":

"2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам."

В силу пункта 3 Статьи 4 меры по созданию более благоприятных условий для осуществления своих прав национальными меньшинствами, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.

Статьи 5 и 6 развивают обязательства в области "позитивного" обеспечения равенства. В частности, Статья 6 призывает государства-участники поощрять "дух терпимости и диалог между культурами", а также принимать эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации.

Помимо этого, пункт 2 Статьи 6 обязывает государства-участники "принимать все надлежащие меры для защиты лиц, которые могли бы стать жертвами угроз или актов дискриминации, враждебности или насилия по причине их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности."

Статьи 7 - 17 гарантируют ряд специфических для национальных меньшинств прав. К этим правам относятся: равенство перед законом, принятие мер по сохранению и развитию культур и защиты самобытности, религий, языков и традиций национальных меньшинств, обеспечение доступа к средствам массовой информации и установление свободных и мирных трансграничных контактов с лицами, проживающими на законных основаниях на территории других государств.

Статьи 20 и 21 определяют некоторые "границы" пользования правами меньшинств. В частности любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, обязано соблюдать национальное законодательство и уважать права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или к другим национальным меньшинствам.

Статья 21 гласит, что "ничто в настоящей рамочной Конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств."

Европейская конвенция об участии иностранных граждан в общественной жизни на местном уровне государств-членов Совета Европы направлена на постепенное предоставление всех основных гражданских и политических прав иностранцам, проживающим в местных территориальных образованиях.

Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств Совета Европы направлена на то, чтобы способствовать использованию этих языков в Европе. Европейская хартия местного самоуправления считается базовым документом для местного самоуправления в Европе.

Европейская социальная хартия вводит обязательства в социальной сфере: право на труд и профессиональное обучение, равные для всех условия работы и оплаты труда, членство в профсоюзе, социальная и медицинская помощь, социальное страхование. Пересмотренная в 1996 году Социальная хартия закрепляет принцип равенства женщин, а также признает права граждан в других областях, например, право на достойные жилищные условия.

Содружество Независимых Государств. Предотвращение дискриминации является составной частью нормативной базы региональной организации ряда бывших государств бывшего СССР - Содружества Независимых Государств (СНГ). Согласно Уставу СНГ (Статья 3), Содружество должно проводить свою деятельность на основе общепризнанных принципов международного права. СНГ руководствуется также принципами верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.

За время своего существования государства-члены СНГ подготовили несколько сот договоров, конвенций и соглашений, касающихся всех сфер сотрудничества в рамках СНГ. К числу конвенций, прямо затрагивающих вопросы запрета дискриминации, относится, прежде всего, Конвенция по правам человека и основным свободам Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года.

Так, Статья 6 определяет, что все равны перед законом и имеют право на справедливое, публичное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом в разумные сроки.

Статья 20 Конвенции гласит:

"1. Все лица равны перед законом и без какого-либо различия имеют право на равную защиту перед законом.

2. Пользование правами и свободами, определенными в данной Конвенции, гарантируется без всякого различия пола, права, цвета, языка, религии, политических или иных убеждений, национального и социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, собственности, должности, места рождения или других критериев".

Статья 21 посвящена более конкретно национальным меньшинствам и гарантирует право выражать, сохранять и без ограничений развивать их этническую, лингвистическую, культурную или религиозную самобытность.

Статьи 22-25 гарантируют ряд прав и свобод, связанных с личным статусом лиц, находящихся на территории государств-участников (право свободного передвижения, право покидать свою страну, право на юридическую личность, гражданство, право на возвращение в страну своего происхождения, запрет коллективных выдворений иностранцев, законно проживающих на территории государства-участника).

Таким образом, источники региональных организаций расширили в некоторых случаях интерпретацию понятий, введенных универсальными актами, в целях защиты против дискриминации и сходных с ней феноменов.

1.4. Некоторые выводы в отношении нормативного оформления предотвращения и запрета дискриминации в международном праве

Явление, которое квалифицируется родовым термином дискриминация, несомненно, отражает нарушение фундаментального источника права - принципа справедливости и связанных с ним принципов равенства и человеческого достоинства.

Общепризнанным определением дискриминации в международном праве является формулировка, данная Комитетом по правам человека на своей 37-й сессии в 1989 г. в Общем комментарии № 18 о дискриминации, которая гласит:

"...любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на такой основе, как раса, цвет, пол, язык, религия, политическое или другое мнение, национальное или социальное происхождение, рождение или другой статус, и целью или результатом которого является уничтожение или ущемление признания, пользования или применения любыми лицами прав и свобод на равной основе".

Однако это общее определение страдает рядом недостатков, в частности, оно не дает объяснения многочисленным явления неравенства, признаваемых обществом законными - в семье, в административных структурах, в отношениях между частными лицами. Существуют допустимые формы дискриминационного отношения, которые разрешены в международных договорах - в некоторых случаях допустимо различное отношение на основе гражданства (хотя и оно в свою очередь предполагает определенные запреты и критерии применения). Более того, предусматривается возможность мер по созданию более благоприятных условий для наименее защищенных и наиболее уязвимых категорий лиц - это так называемая "позитивная дискриминация".

В области международной защиты прав личности более оправданным представляется определение дискриминации как незаконных ограничений на осуществление гарантированных международным правом прав и свобод для определенной - возрастной, половой, религиозной, социальной, политической, культурной, национально-этнической, расовой - категории лиц со стороны органов государственной власти, юридических и физических лиц, а также одного государства или группы государств в отношении другого государства или соответственно другой группы государств.

Помимо этого, ссылка в договорном определении дискриминации на предпочтение как форму дискриминации (дифференциации, проведения различия) не является обоснованной с точки зрения получившего негативное семантическое значение термина дискриминация. Представляется, что предпочтение является обратной стороной дискриминационного отношения со стороны одной категории субъектов правового регулирования к другой.

Если говорить об объеме прав и обязанностей в отношении дискриминации, то запрет дискриминации распространяется иногда на все права или свободы, гарантированные в международном праве в целом, как это, например, отмечено в Общем комментарии № 18 (пункт 12), или только на перечисленные в договоре права и свободы, как это указано в Статье 14 Европейской конвенции по правам человека и основным свободам19. Это означает, что запрет дискриминации или право на недискриминационное отношение представляет собой как самостоятельную норму права, так и комплиментарное положение, применяемой при имплементации других норм права, прежде всего, в области прав человека.

К НАЧАЛУ